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目录：

1.   23号文件在“发扁担”
2.   有“经济适用房”这回事吗？
3.   新加坡的住房制度在中国无法实现
4.   不需经济适用房，只需“有房供选择”
5.  《建立居民基本住房保障制度》的政策建议

         23号文件在“发扁担”

1998年7月，国发[1998]23号文件《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》出台。这个文件不是一般意义上的房改文件，文件固然部 分体现了当时国务院总理朱镕基先生1997年1月4日《在全国住房制度改革工作会议上讲话》的精神，更是让全体城镇居民“为国家挑重担”的一纸通知。

1996年的东南亚经济危机给我国出口贸易带来了重创——1998年海关货物进出口总额比上年减少117亿元人民币，要知道，从1978年以来，海关货物进出口总额从未出现过负增长， 1990年以后更是每年都要比上年增加几千亿人民币（除了96年增加684亿人民币）！

全社会消费品零售总额的增长幅度，在94年曾达到30.5％的年增长率，96年增幅下降到20％，97年增幅再下降到10％， 98年跌破两位数增长，只增长了6.8％、（“全社会消费品零售总额的增长幅度”特地取经济普查前数据）。居民消费支出更从94年33％的年增长率，跌到98年6.3％的年增长率。

国家财政收入的增幅也大幅度下降，从93年的年增长24.9％，跌到98年的年增长14.1％，而财政支出却年年超过财政收入，从91年到98年，财政赤字累计是3980亿（1997年的全年财政收入是8651亿）。

1998年时，6146万平方米空置商品住宅连同空置商业用房办公楼，压占了资金6000亿，压占资金等于1995年全国国有单位的职工工资总额，相当于1997年国家财政收入的69％。

上述种种因素，给国务院领导带来了沉重压力，国务院领导迫切需要居民解开钱袋子，用“花钱”行为为国家挑担，这才导致了住房改革的步子“加快”，住房实物 分配“叫停”。通知要求“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收 入的家庭购买、租赁市场价商品住房”，这是在谈住房供应政策吗？当然是。但这一条条政策恰如一根根扁担——为国家挑重担的扁担，扁担有粗细长短不同，收入 高的发粗长的扁担，收入低的发细短的扁担。国发[1998]23号文件在1998年7月端出，实在是醉翁之意不在酒——房改文件不是单纯为了房改。

但不管怎样，国发[1998]23号文件提出深化城镇住房改革的目标之一是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”， 这说明中央领导很明白，既然是让全体城镇居民为政府分挑担子，那就得考虑大多数家庭的承受能力，当时国务院主要领导来自七、八十年代的平民阶层，他们决不 希望也决不愿意绝大多数平民家庭因为房改而导致生活水平大下降的。所以，虽然要求中低收入家庭也要为国家挑担，虽然对中低收入家庭也得“停止住房实物分配 ”，但对他们出售的是“新建经济适用住房”，并且特地指出，当“60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比在4倍以上”，是可以考虑 对“对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴 ”的。

但是，在具体执行过程中，在建设部和各地政府部门为“住房商品化”造势过程中，就绝口不提60平方米的房价与双职工家庭收入4:1的房价收入比，绝口不提对职工的补贴，更绝口不提购买“经济适用房”不过是国家对绝大多数中低收入者给定的一种“为国家挑重担”的方式了！

不用奇怪，这是必然要发生的。

因为制定国发[1998]23号文件的初衷的确不是“为人民”，而是“为政府”，中央政府想找到新的经济增长点，找到了“住房商品化”这一途径，而能从“住房商品化”中得到好处的权力部门，就此掐到了中央政府的软肋。他们没有国务院主要领导的顾忌，只有在利益驱使下的为所欲为的胆魄！

朱镕基先生推出住房商品化的初衷是“加大住房建设的规模，适应人民群众购买力的提高和住房需求的增长，大力建造低价的经济适用住房，推进住房商品化。” 他认为：“在低工资条件下，房价搞高了，就实现不了住房商品化。”他诚恳地表态：“谁都希望有属于自己的房子，能解决这个问题是很得人心的，即使在工资里住房消费比例多打一点，群众也是愿意的，但要明确产权，住房确实属于他的。维修要提供方便，这样就可以鼓励大家买住房，让大家安心地购置一点财产”，并警告“千万别把我们强调的建设经济适用住房、为老百姓解决切身利益的问题简单化为房地产热。”

结果如何？反正大家有目共睹。也许，当时香港的大房地产企业“睹”得比内地人更清楚。

2000年3月15日，香港某著名地产公司的中国市场研究部在对上海房价问题进行问卷分析后，向总部报告：“消费者作出购买决定的决定性因素在于房价和购 买力。上海的房改至今已有8个年头，一系列举措表明政府对于启动内需扩大消费的决心。然而我们的调查结果却与这一初衷大相径庭。……我们有理由认为房价对于绝大多数购房者已属偏高。只有切切实实降低开发成本降低房价，……才能进一步扩大内需，才会真正将市民购房的潜在需要释放出来。”不过，话音刚落，该地产公司就大肆向中国房地产市场进军了，是该公司对中国市场判断失误？不！判断无疑是正确的，而向中国房地产市场发起总攻也是正确的，那叫“与时俱进”——他们已经发现政府用看得见的手在努力将居民捂着钱袋的手挪开——全国范围的城镇大动迁开始了！作为一个地产公司，能不跟上？

将房改十多年的历程思前想后，方明白好多在住房问题特别在经济适用房问题上的争论真是白费口舌。

但有一点必须多费点口舌：国发[1998]23号文件中指的“经济适用房”，不是指解困房，是指房价适合中低收入者消费的房，而中低收入者，占城市居民户 中绝大多数。有人指责这种“经济适用房”“违背市场化运作”，那么，是否知道最发达国家在解决居民住房问题时都是政府大力伸出援手的？都不是纯粹靠市场来 解决城市居民居住问题的？更何况，国发[1998]23号文件本是政府在向市民讨救兵，时间段又正值史无前例的职工大下岗，国务院怎么可能提出让绝大多数城市家庭都去市场买商品房？这是缺乏道义的呀！

是那些能从住房商品化中的得益者，将“中低收入家庭购买经济适用住房”的国发[1998]23号文件精神篡改成所有的人都去买商品房。他们敢篡改，就是他们掐到了中央政府的软肋！

至于说“经济适用房”是剥夺了现今纳税人的利益，那就请先弄清楚国发[1998]23号文件到底是怎么回事后，再来下结论吧！

   有“经济适用房”这回事吗？

有经济适用房这回事吗？有过。

国发[1998]23号文件出台后，1999年和2000年的经济适用房销售面积比重一度增加到占住宅销售总面积的21％、23％，经济适用房竣工套数也 要占到宅竣工总套数的25％、28％；但到2007年，经济适用房销售面积只占住宅销售总面积的5％，竣工套数占住宅竣工总套数的8％。

在上海，“经济适用房”曾经分为安居房和平价住宅，前者主要解决1994年底统计的全市人均4平方米以下的7.46万住房困难户，后者为配合危棚简屋密集 地区的改造，1995年～ 1999年，上海经济适用房占竣工住宅的比重依次是：14％、5%、5.5%、4.8%、7.4% ，竣工面积总共344.5万平方米，占同期竣工住宅面积的6.7%。2000年伴随上海“住房商品化”全面铺开，上海的“经济适用房”就此销声匿迹（《上 海市房地产市场》2003）。客观地说，上海人约定俗成理解的“经济适用房”与国发[1998]23号文件所指的“经济适用房”是两码事。

上海给 “经济适用房”起了一个恰如其分的名字——“政策性用房”。是的，政策是可以变的，中国的政策更是多变。“经济适用房”随着政策的变化给“变没了”，一点都不奇怪的。

当上海的政策变成鼓励全球的有钱人都到上海来投资房地产、政府还要包其赚钱时，别说“经济适用房”，连90平方米以下房都差点也要“变没了”。2000 年， 90平方米以下的新建商品住宅其销售面积还占到新建商品住宅销售比重的30%，2003年下降到占13.4%；2000年，150平方米以上的新建商品住 宅销售套数占新建商品住宅销售比重的12%，2003年增加到占25%。2003年以后，看不到权威部门统计数据，不能妄说。

其实，世界上好多国家地区都有着类似“经济适用房”的提法做法。因为每一个国家和地区都有穷人和富人，穷人和富人的生活需要是不同的，市场的作用，就是在满足居民不同需要的过程中所起的作用。但由于住房问题的特殊性——住房是民生问题，但更是政治问题——所以从稳固执政者的利益出发，都不会将住房问题纯粹抛给市场。

英国美国都不敢轻慢住房问题。

英国的住房问题解决得不错，上世纪80年代就达到每户一套房。那是工党和保守党朝野更替在前台充当博弈的螳螂，民众倒成了得益的黄雀。在英国，住房问题从来都是两党竞争的重要议题，为打败工党，保守党曾经把住房问题列为仅次于国防的第二大问题。在战后保守党执政的一段时期，由保守党主导盖的公房比工党执政时还要多。 到了撒切尔夫人当政，英国已滞涨多年。“滞涨”其实是两党为了竞争执政权而竞背“福利化”包袱造成的后果。撒切尔夫人80年代在滞涨压力下推行住房私有 化，就是想把以往为了同工党竞争而不得不承担许诺的责任一点点推卸掉。即使这样，保守党还是小心行事，到1997年，英国公有住房比重仍然占21% （1981年占32%）。

美国在面对中低收入家庭的住房问题上有着大举措。不用讳言，美国两党都需要通过对中低收入家庭生活状态的关注改善，来赢得更广泛的民意支持。1949年，在国际上向社会主义挑起冷战的民主党总统杜鲁门，在国内做起了“社会主义的事情”——修订《国家住房法》，为清除贫民窟和建造廉价穷人住房提供大量联邦基金，并要求在其后六年解决美国三分之一低收入家庭的住房问题。1953 年，换成共和党上台，艾森豪威尔刚即任就制定《住宅建设法》，推行“重建城市”计划。1961年，民主党卷土重来，肯尼迪提出由私人机构兴建并出租低收入 家庭住房的设想，肯尼迪遇刺后，接替肯尼迪的约翰逊制定《住房与城市发展法》、援建低租金公共住宅，制定《示范城市与都市区再发展法》、集中改善贫民区居 住环境。。。。。反正，民主、共和两党每当大选获胜，都在住房问题上有所动作，有些甚至是大动作，譬如凡为低收入家庭提供住房的的机构，其房价收入税可以 获得一定额度的减免，而美国政府每年为此提供30亿美元财政补贴；譬如购买25万美元以内的住宅，首付款只需支付3％；购买4居室以下住宅，可获最高额度 为10.7万美元的抵押贷款，贷款期限可长达30年。。。。经过这样的努力，美国的私有住宅才从1940年的不到40％，发展到1995年的65％。

在实行市场经济的地区，没有将居民住房问题解决好的，香港是一例。那是香港土地制度造的孽——说起来也是政治问题。香港土地制度的核心是实行有期限有偿的 土地租用制度。这是港英政府 “因地制宜”制定的制度，不是从英国承继过来的，英国本土没有“租地皮”的概念。这是什么制度？作个通俗解释：所有权属于你的土地，你租给了别人，别人又 转租出去收租金；或者，所有权属于你的土地，你租给了别人，却被别人当抵押物了。在这里，你作为土地的所有者，你的利益被削弱、被侵犯了。港英政府时期的 土地制度，就是这么回事。港英政府为什么制定这样的制度？就因为香港这块土地是“租来的”，法理上的所有权不归英国，但既然租来了，就要在租期内实现利益 最大化。于是，精于法律的港英政府就提供了有利于炒卖地产者、为炒卖地产者提供 “炒卖权”的制度保障。 结果，“在地产方面，英资财团拥有大批贵重物业和庞大土地储备，是香港最大的土地拥有者。” （乌兰木伦：《迈向21世纪的香港经济》P565）。自从1841年6月14日怡和洋行参与买地成为最早在香港置地的洋商之一，到二战前，怡和麾下的置地 集团一度垄断了港岛地产业70%左右的资产（苗壮等：《香港房地产市场》P37）知道怡和洋行是谁创办的吗？就是那个在伦敦游说英国政府与满清开战的新加 坡是世界上住房拥有率最高的国家之一，也是居民住房条件最好的国家之一。90%以上的居民住进了新建的居民楼，人均居住面积达21平方米以上。新加坡还实 行了分级提供公有住宅补贴制度，严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平。

这些，看来是很美。但注定在中国实行不了。

新加坡的国土面积只比上海的浦东新区多出123平方公里，相当于北京四个老城区再加上朝阳区和石景山区的面积。这么点国土，使得这个国家能够很容易控制“家庭收入情况”，从而能保证 “严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平”。我 们这样的处在人口大流动中、又缺乏数字化管理基础的大国是根本无法掌握居民家庭收入情况的，这就使得我们从根本上无法实行新加坡的制度。另外，住房在新加 坡是否属于个人财产还是存疑，即使属于个人财产，《新加坡共和国宪法》第二十一条有规定：“政府应有取得、持有和处分任何样财产以及签订签约的能力。”宪 法规定了政府有这个能力，而宪法对公民的能力、公民的权利义务均不见有任何规定。当我们知道了新加坡住房保障制度得以制定的宪法前提是“政府应有取得、持有和处分任何财产的能力”，我们该如何借鉴新加坡的住房保障制度就不光是技术层面的问题了！

 不需“经济适用房”，只需“有房供选择”

中国平民呼吁经济适用房，实在是出于无奈。他们根本不在乎他们需要的房子叫什么名称，只要自己感到住得合适价格合适，就是自己需要的房子。

但中国城市居民没有这样的自由——他们不可能选择自己需要的房子。从计划经济时期开始，他们在住房问题上就没有了选择权。“住房商品化”开始了，照市场经 济的“理”，他们应该有选择了——因为没有“选择”，就没有市场，不提供“选择自由”的市场，就不是真正的市场。殊不料，住房商品市场是政府大动迁“动迁 ”出来的“市场”，市民更加没有了选择自由。原住房拆没了，政府指定你几个地方搬迁，这些地方都是你不愿意去住的，但你不得不被迫去买去住、你不得不用不 情愿的消费来消费你的钱。这样的“市场化”，消费者没有了挑拣的余地，丧失了挑拣的从容，买卖双方的关系极大不平等，更谈不上消费者应有的自尊。这是病态 的市场，是不给消费者有选择自由的市场。是由政府代你作选择的市场。所谓“经济适用房”，也是政府给定的选择，而不是需要房子的普通人自己的选择！

然而，在经济学的范畴内，人的所有行为都是选择的结果。选择，是自己做选择， 而不是让人家代自己做选择。

这个经济学上的选择问题非常重要，所有的经济行为都是个人行为，个人行为就是个人作选择的行为。打开《微观经济学》教材，无差异曲线、边际替代率、消费偏好都是归入“消费者选择”章节之下的，在真正的市场经济的社会里，没有选择，就没有消费行为的产生。

中国的房地产市场需要进步，需要文明 ，就应该从“让消费者有选择消费的余地做起”。

这个选择消费的余地，看来需要消费者自己争取。这样争取？

我提出一个“由消费者作消费选择”的建议。也是我前文提到过的《建立居民基本住房保障制度》的政策性建议。

《建立居民基本住房保障制度》的政策建议

笔者建议：制定这样一个标准，即制定每个城市居民（包括定居和就业若干年的持有成人身份证的外来人口）可以用成本价享受的住房面积标准。这个标准起码不能 低于所居城市人均建筑面积的一半（这一来，“人均建筑面积”就不至于被官员虚报了），然后，一户户核实确定现有住房是否达到这标准，如果没有达到，由有关 部门确认没有达到标准的面积。譬如，上海2008年人均住房建筑面积据说是33.4平方米，每个持有成年人身份证的人可以享受的用成本价购买的建筑面积是 33.4/２＝16.7平方米建筑面积。如果你的第一次购房行为就是购买商品房，无论你购买的面积多少，人均16.7平方米建筑面积就是你能用成本价购买 的住房面积。如果你购买了原公有住房，而公有住房实际建筑面积没有达到人均16.7平方米建筑面积标准，你就持有用成本价购买没有达到标准的这部分建筑面 积的权利。这与当初购买公有自住房的不同之处在于：购买自住公房限于原有的住房面积，这样，有权力者用成本价购买的住房面积就大大多于普通人；而规定每个城市居民允许用成本价享受的住房面积标准，就能对每个城市居民都能落实到对其基本住房面积的保障，并且这个标准还水涨船高，与城市的建设水平同步提高。

由于要落实的是可以用成本价购买的“面积指标”而不是直接落实到住房本身，无论购房面积大小、无论购房套数多少都能适用，对单身者，对外来人员也都适用， 虽然原则上一个身份证号就只能购买一次按成本价购买的建筑面积，但因为每年可用成本价购买的面积是水涨船高的，累计到一定面积，等于又可以用成本价购买一 次房——假如今年人均购买指标是16.7平方米，六年后是20平方米，成人三口之家六年后就可以再购买9.9平方米建筑面积。这个设想的特点是：

1.           容易推行。用成本价购买的不是以“套”以“间”计算的房屋单位，而只是面积单位。面积是最简单易算的。

2.           能体现公平公正的市场化运作。此间的“成本价”不是所有房子的均价，而是要强调各种类型的房子有着不同的成本价。人人能用成本价购买同样的 建筑面积体现了公平公正，而不同的房子有着不同的成本价和不同的市场价则体现了市场化——不用担心大家都去抢着拣最贵的房子卖，不要忘记还有一半面积要用 市场价买的，并且成本价高的房子市场价必定也高，这时，倒真的是“看不见”的手会起作用了。

3.           能体现市场经济的最大优点——给消费者以选择的自由。此设想给定的是每个人可用成本价购买的住房指标，对一个家庭而言，准备用几个人的指 标、什么时候用都是可供选择的。譬如买70平方米建筑面积的房子，本来三口之家有50.1平方米面积可以用成本价购买，如果家有婚龄青年，你也可以只用成 本价购买33.4平方米，留下16.7平方米指标几年后供婚龄青年使用。当然，你要将50.1平方米成本价指标用足也是你的选择，这样婚龄青年就得全部用 市价支付婚房了。另外，由于给定的只是每个人可用成本价购买的住房指标，那么，买新建房还是买二手房、买新式里弄房还是买旧式里弄房、买工房还是买别 墅……也都是可供选择的，根据你的消费能力和消费需要来选择。

在最大程度上给消费者以选择，这才是市场经济最先进的方面。在真正的市场经济的社会里，没有选择，就没有消费行为的发生。

最后，建议对在住房商品化中丧失最大的那部分人给予一定补偿。补偿前做的必要准备工作是：对所有城市就业者（包括退休人员）的公积金账户进行一次清理。对那些达到一定工龄但住房公积金是空帐户或公积金账额很少的，对此需要有个说法（譬如，这部分人可以按成本价购买的面积指标是否可以提高？）

笔者认为，这样设想的好处是：

㈠、 能使大量的社会底层人士得益，这恰好弥补了以往住房政策总是让底层人士吃亏的缺陷。并且很“市场”。

㈡、       这个设想将市场经济的精髓——“让消费者能选择着消费”的理念在当前的市场环境中和当今绝大部分消费者的消费能力制约下能得以最大程度的实现，这使我们能感受到市场经济“好的”、“人性化”的一面。

㈢、       这个设想如得以实施，房价能理性地降下来。在这样的市场中，消费者是根据自己的需要在进行着消费的选择，斯密的“看不见的手”就能发挥看得见的作用，斯密的理论原本植根在消费者有着消费选择自由的市场环境中；只有在这样的环境中，才会存在“看不见的手”；也只有在这样的环境中，房地产商才“牛”不了——他要根据消费者选择来造房了，不用政策规定他造什么房，他自会有他的选择。

㈣、 在此基础上，可以发展对住房的奢侈性供应，当然，奢侈性供应的房子就得付奢侈品的价钱。

当然，由于现有居住房性质的复杂性（现有居住房性质分为购买原公有住房，直接购买商品房、动迁购买商品房、差价换房、私房等）和居住人员在时间空间的流动，笔者的设想要付诸实现还有大量的技术性问题需要解决。但总的原则应该是：在社会主义市场经济环境中，让最大多数人受益。笔者此处强调“最大多数人利益”是有前提的，前提是在这十多年中，最大多数人利益被肆无忌惮地侵犯着，他们的利益他们的诉求缺乏表达通道。所以，别把 “让最大多数人得益”，误解成是多数人对少数人的侵权。